位于浙江省温州市鳌江之畔的龙港镇,曾因农民自费造城名扬海内外,被誉为“中国第一座农民城”。2019年8月,这个镇获批直接升格为县级市,成为全国首个“镇改市”。
三年多来,龙港大胆创新、勇于开拓,为我国特大镇有序设市,发展新生城市,不断积累可复制可推广的经验。与此同时,龙港在发展过程中面临“一对多”“职能重叠”“人少事多”等现实困境,仍需要通过不断深化改革,写好“后半篇文章”。
为什么是龙港?
改革开放后,我国一批特色鲜明的特大镇逐渐形成,它们虽然是“镇”,却常常拥有着“县级”的人口总量和“市级”的经济体量,形成了独特的“特大镇现象”。
这些特大镇综合实力突出,部分已经超过中等城市的发展水平,龙港镇便是其中之一。
1994年,建镇10年的龙港,从5个小渔村发展成有13.5万户籍人口的特大镇,当时综合经济实力在全国亿元镇中排名第17位。但是,“小马拉大车”的体制机制问题也凸显出来。
在用地指标、信贷规模和项目审批等方面,龙港都受到“乡镇衣帽”的限制。镇政府的权责配置与当地经济社会发展需求之间的矛盾,束缚了龙港发展的活力和潜力。
1995年,国家发改委等11个部门联合发文,首次在全国实施“小城镇综合改革试点”,以龙港为首的57个城镇被列入试点,龙港不仅在多个领域被赋予县级经济管理权限,还建立了浙江省第一个镇级金库。
然而,面对不断聚集的人口和扩张的城镇规模,通过授权和委托方式推进的“强镇扩权”改革,不断出现权力“放了又被收回”的现象。
一些专家认为,这种以“授权”和“委托”方式实现县级权力下放,来摆脱体制羁绊的做法,与规范的立法授权相比,往往容易陷入权力收放循环的怪圈。特大镇要获得更大自主权,仅靠县级政府放权并不能真正解决问题,必须通过制度的变革将放权固化下来。
转机发生在2014年底。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出,要完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。
2014年底,龙港被列为全国首批国家新型城镇化综合试点,为推进特大镇有序设市,探索路径、模式,破解我国特大镇“小马拉大车”困局。
此时,已拥有38万常住人口的龙港,按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求,开始探索不走升格、翻牌、大幅度增加管理人员之路的特大镇设市改革,再写创新史,取得实质性进展。2019年8月,龙港撤镇设县级市获得国务院批准,同年9月,龙港市正式挂牌成立。
“镇改市”在承压中前行
作为特大镇转型设市的“国家试验田”,龙港改革注定引人注目。
设市以来,龙港在机构编制数比全省县市区明显偏少的情况下,实现有效承接100%的县级权限事项,走出了一条“大部制、扁平化”运转的新路子。
“机构最精、层级最少、职能最优、成本最低、效能最高、责权利相统一”是龙港追求的改革目标。记者调查发现,龙港设市以来改革的主要成效体现在机构最大限度精简,通过制度重塑、机制创新和数字赋能,实现党政机关行政编制不增加,县级部门力量直接下沉到村居,形成了扁平化的管理架构。
在制度重塑上,龙港按照“党政机构合一、职能相近部门合并、打破上下对口”的原则,从城市管理、企业发展、市民服务三方面寻找改革突破点。原来12个镇内设机构、11个事业单位、18个县派驻机构共41个部门,被整合为15个党政大部门。同时,综合设置6个直属事业机构,不设乡镇、街道,推进“小政府大服务”体系构建。
设立的龙港市经济发展局,把发改委、经信、科技、金融、商务、统计等8个部门的97个处室的职能与任务,进行分解与归类,构建龙港的综合规划模块、重大投资模块、产业服务与人才发展模块、研发创新模块等11个科室模块。
事实上,这个局只有20名行政编制和32名事业编制,但通过“模块化”架构重塑、职责重塑,承担起具有“大经济”概念的工作职能。
为了构建“小政府大服务”工作格局,龙港通过创新机制、数字赋能,打造了全域性“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”“一张清单转职能”的新型政务服务模式,促进了“市管社区”的扁平化改革。
龙港大部制新型组织架构和管理体制,尽管在磨合后运转较为平顺,但在“条条对口”“左右对齐”的现行政府管理体制下,还是碰到不少问题,例如机构设置与履职要求还难以有效匹配,多元共治面临挑战,权力与运行如何监督等问题。
龙港15个党政大部门虽然涵盖了城市运行管理的方方面面,但在“下改上未动”的情况下,一个大部门要对应上级多个部门的各种职能,承担的压力倍增,新旧体制衔接矛盾较为突出。
业内人士认为,龙港撤镇设市是个全新的事物,肩负着为全国改革探路重大使命。龙港要形成可复制可推广的成果,仍需深化改革。
如何写好“后半篇文章”
记者注意到,浙江省富阳市早些年探索的“专委会”模式,从另一个角度探路基层大部制改革。
2007年,富阳市(现为杭州市富阳区)“专委会”大部制试验引发关注。这项被评为“浙江省首届党政工作创新典范”的管理模式,是在“上未动”的情况下,审视县域发展的内在规律,把各部门中的相同相近职能整合归类,设立决策、执行、监督三类共13个“专委会”。各“专委会”由副市长担任主任,都有一个牵头责任部门,并明确职能相关的组成部门。
“专委会”模式着力破解县级机构职能交叉、权责脱节、权力部门化等问题,打破了传统的市长间的分工归属,起到了统揽协调形成合力的作用。
以富阳城乡统筹委员会为例,农业、林业、水利、建设、国土等20个涉农职能部门的惠农政策、重大项目统归“专委会”管理。一名分管农口的副市长担任“专委会”主任,实行统揽协调“大三农”的系列问题。
当时在富阳洞桥镇小坞村,72户村民居住在山边一条小溪两旁,因小流域常有地质灾害,需要整村搬迁移民新村。但是,由于地质灾害归国土局管,小流域治理归水利局管,下山移民归农办管,农户移民住房补助又归建设局管。在传统的管理模式下,一个分管农业的副市长需要跨分管部门协调和督促,难度可想而知。
城乡统筹委员会成立后,分管副市长统揽此事,不仅牵头部门与其他相关部门协调顺手,而且相关部门的政策资金也能整合使用,使得整村搬迁落实新村建设很快得到解决。
记者调查发现,龙港与富阳两地大部制改革各有异同。龙港是以相近职能部门合并的方式实现大部制改革,如龙港市社会事业局,是由9个与民生相关部门组合而成,承接来自温州市9个相关部门的工作职能。富阳的大部制特点是“不动体制动机制,不变职能强功能”,按照职能有机统一的路径,把县域内各部门的相同相近职能梳理出来,整合归类,创设具有指挥协调力量的各“专委会”。富阳“专委会”模式,对破解目前困扰龙港的“一对多”“职能重叠”“人少事多”等难题,具有一定的参考价值。
中国城市和小城镇改革发展中心专家认为,龙港撤镇设市既是新型城镇化改革的重要探索,也是基层行政管理体制改革的一次大胆尝试,对破解我国“特大镇现象”困局、构建“大部制、扁平化、低成本、高效率”的新生城市治理体系,具有重要示范意义和参考价值。龙港设市以来改革取得了明显成效,但也出现了一些制度摩擦和转型阵痛,需要持续深化改革、不断完善制度来破解。比如,建议支持在龙港市先行探索省级综合授权改革,以及在上级政府对龙港的考核问题上,怎样落实“非必要不考核”等,需要得到更好的重视和解决。
因改革而生、因改革而兴的龙港,一路发展壮大,得益于从中央到地方各级党委政府一直支持龙港大胆创新。目前,龙港“后半篇文章”面临的一些问题和困境,还需要继续支持鼓励龙港大胆创新、勇于开拓,为我国特大镇有序设市,发展新生城市,提供可复制可推广的经验。(记者谢云挺)
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